حلقه گمشده در تنظیم نسبت میان مجلس و نهادهای هنجارگذار عالی
محمدصادق فراهانی
معاون پژوهش‌های بنیادین پژوهشکده شورای نگهبان
بعید است در نشستی حقوقی با موضوع قانونگذاری شرکت کرده باشید و تمام یا برخی از مدعوین بر ساختار غیرمتمرکز و متکثر هنجارگذاری در کشور نتاخته باشند! در واقع یکی از برجسته‌ترین مشهورات جامعه حقوقی ایران «انحصار صلاحیت قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی» و «مخالفت با تعدد مراجع هنجارگذار» از رهگذر تغلیظ صدر و ترقیق ذیل اصل (۷۱) قانون اساسی[۱] است. ادعایی که از آبشخور برداشتی شکلی از حاکمیت قانون سرچشمه می‌گیرد و به نقد موجودیت ساختارهایی چون شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی فضای مجازی منتهی می‌شود.
آن سوی ماجرا نیز همواره عده‌ای بوده‌اند که در مقام پاسخ بر آمده و با ارائه دلایلی، تعدد نهادهای هنجارگذار در هندسه حکمرانی کشور را به لحاظ حقوقی تئوریزه کرده‌اند. جدول زیر مختصری از مجادلات حقوقی دو گروه یادشده را -با اندکی تسامح- به تصویر می‌کشد:
| موضوع مجادله | گروه نخست | گروه دوم |
| تأسیس | خلاف قانون اساسی است. | مستند به اختیارات رهبری مندرج در قانون اساسی است. |
| اعمال صلاحیت‌ها | خلاف اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی است. | مستند به اصول ۵ و ۵۷ قانون اساسی است. |
| موجب هم‌پوشانی صلاحیت‌ها در نهادهای هنجارگذار، سردرگمی در تعیین هنجار لازم‌الاجرا و تبعاً لوث مسئولیت می‌شود. | صلاحیت هنجارگذاری در حوزه‌های سه‌گانه امنیت، فرهنگ و فضای مجازی «اصولاً» با نهادهای عالی است. در صورتی که مصوبه‌ای از مجلس با حوزه‌های یادشده تلاقی یابد، لازم است مطابقت آن با هنجارهای یادشده احراز شود. شورای نگهبان در چهل سال گذشته تضمین مطابقت یادشده را بر عهده داشته است. | |
| اجرای مصوبات نهادها، نظم اداری و مالی کشور را دچار اخلال می‌کند و خلاف اصل ۷۵ قانون اساسی است. | بدیهی است که مسائل اجرایی نهادها باید با هماهنگی دولت‌ها صورت پذیرد و اساساً بنا به چنین دلایلی است که ریاست آنها را شخص رئیس جمهور بر عهده دارد. | |
| نظارت بر صلاحیت‌ها | نظارت‌ناپذیرند. نه از سوی شورای نگهبان نظارت می‌شوند نه امکان شکایت از آنها در دیوان عدالت اداری وجود دارد. | مستقیماً توسط رهبری نظارت می‌شوند. در مواردی با کسب تأیید پیشینی و در سایر موارد با نظارت موردی. مضافاً ماهیت بسیاری از مصوبات، اساساً از نوع «مقرره» نیست که دیوان عدالت اداری صالح به رسیدگی به آنها باشد. |
شاید بتوان این مجادله را تا حد نگارش یک دست‌نامه حقوقی یا حتی مجموعه مقالات، تفصیل و ادامه داد (!) اما فارغ از مجادلات حقوقی باید گفت، مهم‌ترین مؤلفه‌‌های فراحقوقی که عمدتاً در تحلیل نسبت میان مجلس شورای اسلامی و نهادهای عالی هنجارگذار مغفول مانده است و به نوعی می‌توان آن را «تجارب اندوخته حکمرانی» نامید، در دو طیف قرار می‌گیرند:
نخست، منشأیی که به لحاظ تاریخی سبب شکل‌گیری و استقرار چنین نهادهایی در زیست‌بوم حقوقی ایران شده است و دوم، نقش ناکارآمدی ساختارهای وقت در استمرار حیات و توسعه این نهادها. دو مؤلفه‌ای که تنظیم و تحلیل ترتیبات نهادی حوزه هنجارگذاری بدون التفات به آنها، نتیجه‌ای متناسب با اقتضائات زیست‌بوم ایران اسلامی در بر نخواهد داشت.
در رابطه با ساحت شکل‌گیری این نهادها می‌توان گفت که «اهمیت برجسته موضوع فعالیت شوراها» از یک سو و «ناتوانی اثبات‌شده ساختارهای وقت در تأمین حداقلی اهداف حاکمیت در موضوع یادشده» از سوی دیگر، وجه مشترک در تأسیس هر سه شورای عالی است. امری که به وضوح در کلام مؤسسان نهادهای یادشده به هنگام تأسیس و حتی استمرار فعالیت نهادهای مزبور نیز مشهود است.
به عنوان مثال آیت‌الله خمینی در نخستین سالروز تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی به تاریخ ۱۹/۹/۱۳۶۴ در جمع اعضای این شورا، موضوع فعالیت آن را مهم‌تر از جدی‌ترین مسأله آن روزها یعنی «جنگ» معرفی می‌کند:
«در همۀ امور باید حساس بود، اما فرق است ما بین آنی که ادامه باید این حساسیت پیدا بکند. یک چیزهایی که حل می شود، مثلاً ما جنگ داریم، جنگ چیز مهمی نیست، حل می شود، چیز مهمی نیست و بحمدالله خوب است وضع، و جهات سیاسی ای که در دنیا هست، آنها هم حل می شود و ان شاءالله، چیزهایی است حساس باید بود. اما مسئلۀ دانشگاه یک مسئله فوق العاده است که این افرادی که از دانشگاه در می آیند یا مخرب یک کشوری هستند یا سازندۀ آن کشور هستند، و در کشور ما، یا رو به اسلام می برند کشور ما را، یا منحرفش می کنند. این از چیزهایی است که از دانشگاه می آید این کار، چنانچه از حوزه های علمیه می آید این کار، از این جهت، خیلی مهم است این امر.»[۲]
یا آیت‌الله خامنه‌ای در سخنرانی آغاز سال ۱۳۹۳ موضوع فعالیت این شورا را مهم‌تر از مسأله «اقتصاد» معرفی می‌کند:
«عزیزان من! فرهنگ از اقتصاد هم مهم‌تر است. چرا؟ چون فرهنگ، به معنای هوایی است که ما تنفّس میکنیم؛ شما ناچار هوا را تنفّس میکنید، چه بخواهید، چه نخواهید؛ اگر این هوا تمیز باشد، آثاری دارد در بدن شما؛ اگر این هوا کثیف باشد، آثار دیگری دارد. فرهنگ یک کشور مثل هوا است؛ اگر درست باشد، آثاری دارد.»[۳]
بنابراین یکی از محوری‌ترین مسائلی که سبب ایجاد ساختار جدید از سوی رهبران جمهوری اسلامی شده است، اهمیت برجسته آن موضوع بوده است. علاوه بر آن، ناکارآمدی ساختارهای موجود در تأمین اهداف نظام حقوقی در آن حوزه نیز سبب دیگری است که مقتضی شکل‌گیری ساختاری جدید شده است.
به عنوان نمونه آیت‌الله خامنه‌ای در حکم تشکیل و انتصاب اعضای شورای عالی فضای مجازی در تاریخ ۱۷/۱۲/۱۳۹۰ این مهم را این چنین مورد اشاره قرار می‌دهد:
«گسترش فزاینده فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطاتی بویژه شبکه‌ی جهانی اینترنت و آثار چشمگیر آن در ابعاد زندگی فردی و اجتماعی، و لزوم سرمایه‌گذاری وسیع و هدفمند در جهت بهره‌گیری حداکثری از فرصت‌های ناشی از آن در جهت پیشرفت همه جانبه کشور و ارائه خدمات گسترده و مفید به اقشار گوناگون مردم و همچنین ضرورت برنامه‌ریزی و هماهنگی مستمر به منظور صیانت از آسیب‌های ناشی از آن اقتضا می کند که نقطه‌ی کانونی متمرکزی برای سیاستگذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در فضای مجازی کشور بوجود آید. به این مناسبت شورای عالی فضای مجازی کشور با اختیارات کافی به ریاستِ رئیس جمهور تشکیل می گردد و لازم است به کلیه‌ی مصوبات آن ترتیب آثار قانونی داده شود.» [۴]
چنانکه ملاحظه می‌شود، بروز ناکارآمدی در عرصه سیاستگذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی فضای مجازی کشور، تشکیل شورای مزبور را ضروری ساخته است.
تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال ۱۳۶۶ و نیز هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در سال ۱۳۹۶ نیز نمونه‌های مشابهی هستند که نشان می‌دهند چگونه در طول تاریخ، ناکارآمدی ساختارهای وقت در تأمین اهداف نظام حقوقی، رهبران جمهوری اسلامی را برای تشکیل ساختارهای جدید جهت برون‌رفت از بن‌بست‌های حکمرانی مجاب ساخته است.[۵]
تأثیر ناکارآمدی ساختارهای موجود به ویژه مجلس شورای اسلامی در سه حوزه یاد شده، در ساحت شکل‌گیری نهادهای عالی محصور نمانده و امروزه به ساحت صلاحیت‌ها و اختیارات این نهادها و گسترش آنها نیز تسری یافته است. تشکیل شوراهای فرعی ذیل هر یک با اختیار وضع مصوبه و نیز توسعه مفهومی «فرهنگ»، «فضای مجازی» و «امنیت»، نمونه‌هایی از این گسترش قلمرو در سایه ناکارآمدی و گهگاه کنش تهدیدآمیز مجلس شورای اسلامی نسبت به سه مقوله یاد شده است.[۶]
خلاصه آنکه «تجربه اندوخته حکمرانی» در ایران نشان می‌دهد که شوراهای عالی سه‌گانه، بذرهایی هستند نشانده‌شده در برهوت «ناکارآمدی» ساختاری نظام حقوقی جهت تأمین اهداف خطیر و اساسی آن در سه حوزه فرهنگ، امنیت و فضای مجازی که امروزه به حدی از بلوغ رسیده‌اند. عدم التفات به این تجربه و اصرار بر صلاحیت انحصاری و متمرکز مجلس شورای اسلامی در حوزه قانونگذاری -حتی با استناد به ادله حقوقی- بی‌شک بازگشت به گذشته‌ای ناکارآمد خواهد بود که تحقق اهداف اساسی نظام حقوقی را بیش از پیش دست‌نیافتنی‌تر خواهد کرد.
بدیهی است که التفات به چنین تجربه‌ای نافی اولیات و بایسته‌های حکمرانی در چنین نهادهایی همچون «تأمین تضامین نظارتی، حقوقی و اجرایی» و «تنظیم مرز صلاحیت‌ها و اختیارات آنها نسبت به سایر دستگاه‌ها» نخواهد بود.
[۱] . «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.»
[۲]. http://www.imam-khomeini.ir/fa/C207_44417/_%D8%AF%D8%A7%D9%86%D8%B4%DA%AF%D8%A7%D9%87_%D9%88_%D8%A7%D9%86%D9%82%D9%84%D8%A7%D8%A8_%D9%81%D8%B1%D9%87%D9%86%DA%AF%DB%8C%20#page443 (
[۳] . https://farsi.khamenei.ir/speech-content?id=25993
[۴] .https://farsi.khamenei.ir/message-content?id=19225
[۵] . حتی اگر ایشان اهتمام ویژه خود را برای استفاده از ظرفیت‌های ساختارهای موجود به کار بسته باشند و خود با تشکیل نهادی عالی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام مخالف باشند. (جهت اطلاع بیشتر ر.ک به حکم تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ در نشانی:
[۶] . ماجرای طرح اصلاح قانون مطبوعات در سال ۱۳۷۹ و ناکامی طرح نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی در سال ۱۴۰۰ نمونه‌هایی از این دست به شمار می‌آیند.